浅谈我国食品安全监管的缺失及完善

  对于普通百姓来说,食品安全始终是最受关注的问题。然而,近期食品安全事故频频给我们敲响警钟。在这些食品安全事故中,不少食品生产企业都取得了相应的行政许可批准,但在具体的食品生产经营活动过程中,由于缺乏行政监管,往往试图挑战食品安全的底线,企业经济利益等原因。

  1、 食品安全监管体系分析

  按照食品安全监管的流程,我们可以将食品安全监管分为两个阶段,即食品安全行政许可阶段、事前监管阶段和企业取得食品安全许可证后生产流通过程中的行政监管阶段,以及后期监管阶段。

  ***食品安全行政许可

  食品安全许可证是行政主管部门按照食品安全标准的要求,授予行政相对人从事食品食品安全法和食品食品添加剂生产经营资格的行为。

  根据相关法律规定,我国现行的食品安全许可证大致可分为以下几类:食品生产经营活动许可证、新资源食品批文、保健食品批文、特殊营养食品和强化食品批文、新建、扩建,食品生产经营企业扩建改造工程设计审查和竣工验收,食品添加剂审批,食品用洗涤剂和消毒剂有九类:食品产品审批、食品从业人员健康体检和颁发培训证书。上述九类许可证按其活动内容可分为两类:产品许可证和生产经营条件许可证。

  ***食品安全监管

  所谓食品安全监管,是指依法享有食品监管职能的行政主体在食品生产、流通过程中,按照法律规定的权限和程序,对食品生产、流通进行干预和控制的行为。中国证券行政许可法和食品安全法对此有特别规定。

  在食品生产经营行政相对人监督管理方面,我国一般采取两种方式。一是食品安全的分段监管。此次监管强调,食品安全许可证监管要覆盖从地面到餐桌的每一个环节,其中监管部门包括农牧、卫生、质监、工商、食监、药监、商务、食品、,餐饮城管等部门。二是品种监管模式,即与专业人员合作,由具有专业素质的监管人员负责食品监管。通过聘请医药、化学、生物法学等方面的权威专家积极参与食品检验检测,严格把关技术,实现对食品药品的有效专业监管。

  2、 我国食品安全行政许可监管现状及评价

  ***食品安全监管机构的建立与缺陷

  监管机构都是行政部门,即各级行政部门之间有多部门的监管职能和权限划分。但是,从我国众多食品安全行政许可监管机构的角度来看,食品监管机构的设置存在着机构重叠、职能分离等缺陷,不利于监管目的的实现。

  1.横向分离

  食品监管机构设定的所谓景观分离问题是指食品安全监管中的批准功能和监督职能的分离。也就是说,在行政系统中,食品安全行政许可应由行政机关批准批准,食品安全监管负责牌照批准机构以外的其他行政机关的具体执法。例如,保健食品的批准,发行是在食品和药物监督管理部门,卫生部门的日常监管。这种情况无疑是保健食品企业的完整工作,完整的工作,分离保健食品的批准和监督,由于两部门的不一致,导致对批准工作的混乱,严重影响监督和保健食品的管理。

  在相同行政级别中,这种用于食品安全许可批准和实施监管的横向分离系统在一定范围内形成了执法主体的多样化部分。多部门干预的结果不是提高执法监督的效率。它往往是愿意造成食品监督执法的障碍,甚至严重降低了监督效率。一方面,食品生产企业必须面对一个多重监管机构,另一方面,由于监管机构多元化的监管机构之间,这些监管机构之间的协调难度和监督成本高,监督效果低。及时性的及时性并未达到监督的真正目的。更甚至更多,而行政效率大大减少,各种监管机构之间的职责是未知的,推动,导致行政系统内的内部矛盾。

  2.纵向分离问题

  我国的食品安全许可证实施了所谓的多级审查制度,即食品安全许可证审查和审批机构往往是食品安全监管机构的卓越行政机关。通过增加批准机关的水平,加强食品安全的中央安全可有效预防地方保护主义和工业部门保护主义实现中央统一的宏观控制功能。

  但是,由于缺乏必要的支持系统保证,多级审查系统并未真正实施行政许可后食品生产企业的监督。实践证明,只有许可证批准机关的水平只有在下属监管机构和食品生产企业之间建立有效的益处带。相反,对于粮食生产企业的当地政治成就或熟人。食品监管办公室的基层监管机构将往往与监督分开,履行职责,或者使用酌情酌情向非法企业开放,导致放纵。

  3.重复许可证,监督身体重叠

  目前,在实施食品质量和安全市场的九个类别的食品制造商同时食品生产许可证和卫生许可证,这导致了重复许可证的存在。

  为了补充各级政府的缺乏投资,监督机构往往已经实施,允许批准和随后的粮食安全许可证和监督监测的福利,各级的批准部门并不符合与法律。抓住食品安全的批准。一些批准机构可以使许可证申请单位可以宣布其机构,未经授权的降低标准发行许可证,甚至批准。它使这项批准工作混乱。它使得一部分不符合市场安全许可标准的食物,在市场上形成恶劣的竞争,这不利于市场秩序的稳定性。

  *** 2 ***食品安全监督机制缺陷

  2011年初,舆论再次将公众的注意力集中在食品安全问题上。3月的 “瘦肉精” 事件、4月的 “染色馒头” 事件、6月的 “地沟油” 事件和8月的 “问题血燕” 事件,舆论的矛头开始指向食品监管部门。老百姓对食品监管部门执法不力不满,质疑执法的合法性、合理性,包括所谓的 “国家免检产品”。

  1.监管实施缺乏专业性

  食品安全监管体系的正常运行需要依靠良好的监管技术,对检验检测手段有较高的专业技术要求。因此,在机构设置上要做到执法人员的专业性和检验检测设备的先进水平。与食品监管的专业性相匹配。但在实践中,在很多技术事项上,监管食品安全的执法人员专业性较差,在面对技术含量较高的复杂案件时,往往难以及时做出正确判断。例如,在 “三氯氰胺毒奶粉” 事件中,业界常见的 “凯氏定氮法” 可以检测到食物中的氮含量,但无法识别含氮物质是真实的 蛋白质 还是 “伪蛋白质”。这使公司有机会添加高氮化合物以假装 蛋白质 在乳制品中。

  2.条块分割的监管模式,使综合监管难以奏效,难以实施。

  如前所述,尽管进行了几次调整,我国已经形成了以多部门分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管模式。该模式在形式上看似分工明确、权责明确,但实际上并不能真正解决不同行政机关之间人为划分的监管权,造成食品安全许可监管的缺位、重叠甚至越权。

  具体而言,现行模式存在以下弊端: 一是在基层具体实践操作中,食品安全的生产和流通环节有时难以完全分开。这种模糊的界限将不可避免地使执法机构的职能和管辖权划分不清楚。所谓分段监管,在 “分段” 中首先遇到瓶颈,无法操作。第二,在分段监管的背后,实际上是食品安全监管部门长期以来形成了各自的阵型和权力交叉。这样的多头监管,在没有协调统一的运行机制的情况下,容易出现职责不清、职责不清等问题。执法部门往往急于从自己的部门利益中谋取利益,从职责中退缩,导致要么越位监督,要么缺位监督。三是食品安全监管资金来源于地方财政拨款。不同地区经济发展水平的差异,使得不同地区在分段监管的不同阶段,在检测水平、技术力量和资金配置上存在较大的距离。不法企业往往到技术较弱的行政区域登记并完成检查,并利用这种差异来避免。四是分段式监管模式在各监管部门职能划分上模糊,在语言上抽象。在实践中,不可避免地会导致功能重叠和空白。难以实现从食品供应、生产、流通、消费到回收的分段监管目标。

  3.单一监管模式

  在我国,食品安全行政许可一般采取事后处罚的补救措施,以年检和定期检查为主,非常单一。

  年检制度是食品安全监管的常用手段,通常以行政许可相对人自行申请为基础,陈述。根据常识,行政许可相对人不会揭露自己违反行政许可的行为。因此,一旦企业恶意加害,那么食品安全行政许可制度就空空如也。另一方面,有了年检,食品生产、配送企业可以轻松突击通过相关检验,让年检制度失去了保障食品安全的初衷。近年来,有的通过多年年检成为所谓驰名商标,免检食品陆续被媒体曝光,说明年检制度无法实现检验常态化、制度化,真正起到检验监督的作用。

  *食品安全监管的法律缺位。

  建立健全的法律体系是食品安全监管的前提。我国先后颁布了《食品卫生法》、《农产品质量安全法》、《乳品质量安全监督管理条例》等一系列涉及食品安全行政许可的法律法规。目前,初步形成了以基本法为主导、监管法规为骨干、具体法规为支撑的庞大食品安全法法律体系。但现行食品安全法规定仍存在诸多漏洞。比如,食品生产企业虽然因违法被查处,但在实施行政处罚的过程中,往往会利用法律规范之间的冲突来减轻责任。一些食品监管机构在部门利益驱动下,妥协减轻对违法食品生产企业的相关处罚,导致违法企业违法成本明显低于守法成本,从而加剧了其违法机会主义倾向。

  另一方面,与法律法规对行政相对人违法责任追究有完整的实体和程序规定相比,行政执法机关领导监督的法律规范不相称。即使在责任确定的情况下,相应的行政执法问责制度也需要完善。比如,虽然《食品安全法》第95条规定:“县级以上地方人民政府级以上未履行食品安全监督管理职责,其行政区域内发生重大食品安全事故,造成严重社会影响的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予记大过、降级、撤职或者撤职处分。”但在实践中,由于缺乏进一步的具体问责制度,使得违法违纪执法人员的问责力度大大降低,甚至存在监管者因违法机会成本较低而滥用职权或以权谋私的情况。

  三是完善我国食品安全行政许可监管的设想。

  *完善食品安全监管机构设置。

  执法机构的合理布局是该机制良好运行的重要因素。食品安全监管机构的设置既要考虑行政相对人的分布,又要考虑行政相对人的活动空间和法律,这两者都是食品安全行政许可监管机构设置的关键因素。两者能否保持协调,决定了该机制能否有效发挥调节作用。可以从以下两个方面完善我国食品安全监管机构的设置:

  1.明确职能分工

  在我国食品安全监管中,委托食品安全监管机构的行政机关太多。工商局、卫生局、质检局等都是监管主体之一,监管环节多而繁琐,执法效率低下。而且,监管部门之间缺乏有效分工、协调成本高、决策时效性差,是我国食品监管效率低下、事故频发的根本原因之一。

  由此可见,食品安全监管改革的关键在于模式创新。仅靠提高食品安全行政许可审批权限水平,难以实现对食品安全的有效监管。只有建立权威监管机构,对各级食品安全行政许可进行统一、长期、全面的监管,减少地方政府与食品生产行政许可的利益关系,能否调动各级食品监管机关积极履行行政职责,真正做到让人民群众吃上放心食品。

  2.建立均衡的监管机构

  监管机构的合理布局是食品监管机制良好运行的另一个重要保障。监管机构的设置应综合权衡食品安全行政相对人的分配。鉴于基层监管机构处于实践的第一线,对食品生产企业最为熟悉,对行政相对人实施行政许可也最为熟悉,应将基层监管机构作为食品安全监管的主体。

  为提高我国食品安全监管的有效性,在设立食品监管机构时,还应注意合理规划和调整其内部监管资源配置和结构设置,着力提高基层监管机构的监管能力,即监管部门的类型、级别和结构以及企业数量,应根据监管区域内申请食品安全行政许可的企业类型和数量确定。


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